主帅李宪虽然没有被追责，但他内心却无法接受战败的结局。他总结伐夏失败的原因，是分兵多路作战指挥不协调所致。李宪不甘心，上书神宗皇帝建议集合各路人马，集中攻击西夏要害。边攻击边筑城，逐步推进，直捣兴州、灵州。但这个建议已经很难实现了，神宗皇帝现在就是给钱也调不动军队和民夫作战了。战败的阴云笼罩着大宋朝，此时的神宗皇帝一定又想起了多年前，王安石过乌江亭时的怀古诗《乌江亭》。
乌江亭
百战疲劳壮士哀，中原一败势难回。
江东子弟今虽在，肯与君王卷土来？
五路伐夏战役中，宋朝并非没有战果。种谔攻下了银州、夏州、石州、宥州，将西夏国土进一步压缩。但驻守住各州却非常难。种谔主张经营横山地区。
种谔向宋神宗上奏：“横山绵延千里，放牧、稼穑均适宜，在那里做一个防御堡垒，休养生息，待日后讨伐之用。”鄜延路经略安抚使沈括也非常赞成这个方案，在考察边境地貌后，画了两本地图。沈括建议重修山界北坡上的古乌延城，以便驻屯兵马。种谔非常赞同沈括修乌延城的主张。
见到这份战略意图清晰，实际操作可行的方案，神宗皇帝也同意了沈括的建议，并派徐禧、内侍押班李舜举前往与沈括相议具体建设方案。徐禧是神宗皇帝的近臣，长期在朝廷为官。远去西北的路上，徐禧并没闲着。他想在大宋朝臣中脱颖而出，梦想着也能像文彦博、王安石一样成为宰相，此次西行他决心要有一番作为。到达鄜延路后，徐禧竟然令人错愕的推翻了沈括提出的在古乌延城筑城的方案，提出在永乐筑城的战略构想。
沈括和种谔都不同意筑永乐城，他们说：“永乐城地处险要不假，但有一个致命伤——没有水。一座没有水的城，怎能称其为城呢？”
徐禧最害怕有人说他没有实际工作能力，只会搞政治，立刻跋扈起来：“筑不筑城，在哪里筑城还由不得你们！我看在永乐筑城没什么不妥，你们不必多言。”徐禧深知自己没有军事能力，但他坚信只要有足够的人打井，或多或少总能打出水。越是能力差，越怕有人认为他能力差，越会颐指气使试图掩盖。
种谔是武将，当然不服徐禧的无能之举，坚决反对这个愚蠢的决定，说道：“那我要是不同意呢？”
徐禧说：“君独不畏死乎？敢误成事！”
种谔说：“在永乐筑城，城之必败，败则死；拒节制亦死。现在死也比丧国兵败而死强。”
种谔的话激怒了徐禧，但要说徐禧真能杀了种谔那也不过是吹牛罢了。但种谔还是被调走了，朝廷的这些文官对付基层从无败绩。种谔是个武将，说走就走，但沈括是一个文官，行事都受儒家思想的深深制约，跟上级也不能撕破脸，还要保持尊重。沈括的性格也不同于寸步不让的王安石，他在徐禧的威逼下不得不同意建永乐城。但沈括反复强调要建一个水寨，而且要重兵保护水寨以及水寨通往永乐城的通道。
元丰五年（1082），徐禧发蕃汉军民二十万人，仅用十四天，不分昼夜，筑好了永乐城。永乐城于米脂寨西一百五十里处，北倚崇山峻岭，南临无定河。城池三面环崖，气象雄壮，宋神宗赐名“银川寨”。但它确实是一座名副其实的易攻难守的城池，因为城中没有水源。
二十万人不分昼夜的辛劳，没有人会问这辛劳的价值在哪里。他们大多数人只是想在建好的永乐城的城砖上刻上自己的名字，回乡后，告诉自己的妻儿自己曾参加了永乐城的建设。然而，即便这个小小的愿望也很难实现了。
西夏朝廷得知宋朝在永乐筑城，起初以为是宋朝在耍“明修栈道，暗度陈仓”的把戏。一度把重点放在搜寻宋朝的战略意图，尤其是重点监视古乌延城周边。当得知徐禧的这一出戏后，整个西夏便活跃着节日的气氛。虽然胜券在握，但他们还是要精心策划一场完胜。他们不急于攻城，他们要等着宋朝筑城完工，他们要用宋朝自己筑造的城困死宋朝军民。
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